上证研究 | 加快构建房地产市场长效机制
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来源：上海证券报
作者：宣宇
□ 自2019年4月开始的本轮房价调整已持续3年，叠加新冠肺炎疫情的影响，当前房价正在经历历史上最长周期的调整，楼市投资投机预期发生显著变化，构建房地产市场长效机制的条件已经成熟。
□ 近期，一些地方调整房地产政策支持刚性和改善性住房需求，这是从实际出发加快释放房地产市场合理居住需求，有效扩大消费，积极落实逆周期调节和跨周期调节的题中应有之义，是因地制宜、因城施策落实房地产市场长效机制的必要行动，与过去通过房地产刺激经济增长的逻辑无关。
□ 建议明确落实房地产市场长效机制，给地方政府、企业和居民明确的预期指引，从顶层设计层面提升地方政府因地制宜、因城施策的内生积极性，更好满足人民美好居住需要。在政策工具选择上，可以从房价目标挂钩机制、预售金闭环监管、政策组合协同支持、多层次住房供给等方面有效构建房地产长效机制。
今年以来，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱的“三重压力”，尤其3月以来，经济下行压力不断增加，房地产市场预期持续弱化。不少地方政府开始调整房地产政策，支持刚需和改善型住房需求，积极落实逆周期和跨周期调节。一些舆论将此解读为，这是通过“刺激”房地产市场来“稳增长”。这种基于过去传统思维模式的论调，一方面误导消费者，造成市场信号混乱，同时也给地方政府带来很多顾虑，影响政策效能。全面准确理解和落实房地产市场调控长效机制，对于正确引导和稳定市场预期，实现稳经济、支持合理住房需求的双重需要，促进房地产市场长期平稳健康发展至关重要。
一、房地产政策调整的必要性及其逻辑
今年3月以来，我国经济下行压力明显增加。国家统计局数据显示，制造业采购经理指数（PMI）自3月开始进入收缩区间，4月加速下滑至47.4%，生产指数、新订单指数等5个分类指数均位于临界点以下。此外，中国物流与采购联合会数据显示，受新冠肺炎疫情多点散发的影响，4月整车货运流量指数大幅下滑，反映物流业活动活跃程度的物流业景气指数（LPI）下降至43.8%，自去年四季度以来呈持续下行态势。随着受疫情冲击较大的地区复工复产达产逐步推进、稳增长保市场主体稳就业等稳经济一揽子政策措施落地实施，5月主要经济指标边际改善，制造业景气度、物流业总量景气指数均有所回升，分别为49.6%和49.3%，其中PMI生产和新订单分类指数分别回升5.3和5.6个百分点至49.7%和48.2%，但仍处于收缩区间。
另一方面，国家统计局数据显示，房地产开发投资、新开工和销售面积累计同比增速持续下滑。1至3月房地产开发投资同比增速回落至0.7%，1至4月、1至5月房地产开发投资分别同比下降2.7%、4.0%，降幅进一步扩大；1至5月房屋新开工和商品房销售面积分别同比下降30.6%和23.6%，房地产投资和消费景气度1年来呈持续回落趋势；前5个月房地产企业到位资金累计同比降幅超过25%，为有统计数据以来的较大降幅。
在经济下行压力加大和房地产市场预期转弱的双重背景下，今年以来不少地方开始调整房地产市场调控政策，通过放松限购、降首付、降利率、增加补贴等方式支持刚性和改善性合理住房需求。在当前房地产市场低位运行情况下，各地从实际出发优化完善相关政策，通过加快释放房地产市场正常需求，如适当放宽条件提前满足刚需和改善型住房需求等，在更好满足购房者合理住房需求的同时，有效扩大消费，合理引导市场预期，畅通房地产市场供需循环，有效化解房地产市场风险。这些举措均是积极落实逆周期调节和跨周期调节的题中应有之义。
从理论逻辑和政策实践两个维度看，地方政府基于当地具体实际调整房地产市场政策，以更好满足稳经济、支持合理住房需求的双重需要，这是因地制宜、因城施策落实房地产市场长效机制的必要之举，这显然与过去通过房地产刺激经济增长的逻辑无关。
二、“房住不炒”的历史逻辑和价值取向
回顾“房住不炒”定位的出台背景和政策实践，有助于我们深刻认识和正确把握新时期房地产调控的价值取向和政策定力。
2016年12月，中央经济工作会议明确提出“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，强调要从实际出发，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。此后，党和政府在不同场合均反复重申“房住不炒”的基本定位和政策基调。党的十九大进一步明确提出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。2019年7月，中央政治局会议重申坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，首次明确强调“不将房地产作为短期刺激经济的手段”。
2021年12月，中央经济工作会议从着力畅通国内大循环、突破供给约束堵点的高度，要求坚持“房住不炒”定位，探索新的发展模式，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。今年4月29日，中央政治局会议再次强调“房住不炒”定位，支持各地从当地实际出发完善房地产政策，支持刚性和改善性住房需求。
明确“房住不炒”定位、扭转房地产市场长期以来的投资投机倾向，具有深刻的经济社会背景。我国经济进入“新常态”，生产函数面临的硬约束明显增多，经济发展面临质量变革、效率变革和动力变革的迫切需要。经济新常态，表面上看是经济增速换挡，本质上则是经济面临内在增长动能转换，经济结构、发展理念、发展方式和经济政策需要深刻调整和转型。相关研究已充分表明，房地产价格过度上涨及其产生的“财富效应”，会导致经济过度“房地产化”，对其他部门产生显著的“挤出”效应，严重抑制经济长期创新能力。同时，对绝大多数家庭而言，房价过度上涨严重透支家庭财富，大量挤占消费资金，最终导致经济结构失衡和经济增长不可持续。
从根本上说，坚持“房住不炒”定位、着力推动房地产市场回归居住本源，释放被楼市过度挤占的资源，是主动适应和促进经济增长动能从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的客观需要，也是新时代不断满足人民对美好居住需要、践行以人民为中心的发展思想的必然选择。
三、“房住不炒”的战略定力和实践成效
扭转长期以来形成的楼市单边上涨预期和打破地方政府对房地产市场（土地财政）的过度依赖，将涉及深层次的发展模式和思维方式变革，面临许多现实挑战。各地的经济增长方式和经济结构一般都具有深刻的区域历史和路径依赖特征，推动传统经济增长模式转向创新驱动增长模式需要地方政府长期不懈地艰苦努力，同时也需要各类支持创新发展的体制机制集成创新。然而，发展模式和思维方式变革难以一蹴而就，由于房地产业具有庞大的产业链带动效应和明显的短期增长效应，因此每当遇到经济下行压力加大时，市场及投资者都普遍存在“通过刺激房地产来稳增长”的心理预期。
但是，实现高质量发展，必须实现依靠创新驱动的内涵型增长。在百年未有之大变局和世纪疫情相互叠加影响的复杂局面下，外部环境不确定性显著增加。在这个背景下，中央坚持问题导向、系统思维，立足当前、着眼长远，保持战略定力，紧紧抓住创新发展这个“牛鼻子”，在2019年经济下行压力持续加大的情况下，中央政治局会议明确强调“不将房地产作为短期刺激经济的手段”；在2020年经济增长因受疫情影响出现下行时，依然叫停多地楼市放松政策。
“房住不炒”的战略定位及其严格落实，打破了过去房价屡调屡涨的内在机制，取得了强大的政策公信力，已成为房地产市场发展的基本理念和政策“红线”，明显扭转了房地产市场长期以来形成的投资投机预期。在面对复杂多变局势和诸多实际困难挑战的情况下，始终坚持“房住不炒”的战略定位和政策基调，充分显示出党中央着力创新宏观调控框架、持续深化供给侧结构性改革、以长远视野推动经济高质量发展的坚强决心和历史担当。
四、构建房地产市场长效机制的条件已经成熟
自2016年中央明确提出“房住不炒”定位以来，房地产市场经历了两轮价格调整过程。国家统计局70个大中城市新建商品住宅价格月同比增速数据显示，排名前列轮价格调整开始于2016年四季度。2016年11月和12月，70个大中城市新建商品住宅平均价格分别同比增长10.8%，达到新一轮价格周期的高点。与此相对应，一线城市新建商品住宅价格的同比涨幅已提前在2016年4月达到33.9%的高点。此后，在4至9月，房价涨幅处在29.2%以上的高位区间震荡，在9月达到31.9%的阶段性高点后，开始进入下行周期。二线城市房价同比涨幅在2016年11月达到14.2%的高点后开始进入回调，走势与总价格指数基本同步。三线城市房价调整则相对滞后，其价格同比涨幅在2017年7月达到9.3%的高点后开始回落。
此轮价格调整持续到2018年一季度结束。2018年4月全国平均房价同比下降5.3%后开始上涨。与此相对应，一线城市房价在4月同比下降1%之后，降幅收窄再次进入价格上涨周期。二线城市的房价同比涨幅在2017年10月回调至4.6%的低点后处于盘整状态，直至2018年5月开始再次进入房价上涨周期。三线城市房价在2018年5至6月筑底后，开始进入新一轮上涨周期。
从排名前列轮房价涨跌特征可以看出，一线城市房价具有明显的领涨特征，在一线城市房价涨幅开始回落1至3个月后，全国平均房价涨幅开始达到高点，二线城市房价涨幅与全国平均房价的变化基本同步，而三线城市房价具有明显的滞后反应。此外，一线城市房价波动更为剧烈，此轮价格变化中三线城市变化幅度相对较小。
第二轮价格调整开始于2019年4月。2019年4月，全国平均房价同比增长11.4%，达到涨幅高点后开始回落。与此相对应，一、二线城市房价也在4月同步达到涨幅高点，分别同比上涨4.7%和12.3%，三线城市房价则在3月达到同比11.4%的涨幅高点。虽然2021年上半年房价涨幅有所扩大，但总体来看，房价仍处于2019年二季度开始的长周期调整过程中。
排名前列轮房价调整持续了大约17个月，第二轮房价调整已经持续了约37个月，并且目前仍在持续调整中。截至2022年5月，一、二、三线城市新建商品住宅价格分别同比上涨3.5%、0.3%和-2.2%，分别比2019年二季度高点回落1.2、12和13.6个百分点。房地产市场经过长达3年的价格调整，楼市投资投机预期发生显著变化，构建房地产市场长效机制的条件已经成熟。
五、构建房地产市场长效机制的主要着力点
中央经济工作会议重申“房住不炒”定位，要求加强预期引导，探索新的发展模式，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。当前，房价正经历长周期调整，构建房地产市场长效机制的条件已经成熟。为落实中央经济工作会议精神和中央政治局会议决策部署，从稳经济、支持合理居住需求的双重需要出发，建议有关主管部门从顶层设计层面落实房地产长效机制，给地方政府、企业和居民明确的预期指引，指导地方政府通过需求侧管理与供给侧改革相结合的方式，从供需两端发力，因地制宜、因城施策构建房地产市场长效机制。
排名前列，强化预期管理，建立房价涨幅与居民可支配收入挂钩机制。
基于“稳地价、稳房价、稳预期”长效目标，建议明确将地方房价增速与居民可支配收入挂钩，量化地方政府主体责任落实情况并严格纳入评价考核，让监测预警、市场监管和舆情引导有目标有抓手，让因城施策、因地制宜、不搞“一刀切”真正能落地实施，从而不仅在内生机制上确立地方政府促进房地产市场健康发展的激励约束，而且还有助于保持房地产市场政策连续稳定、精准协调和市场可预见性，增强政策调控效能。
第二，优化商品房预售资金监管，确保楼盘交付安全。
要完善并严格落实预售资金闭环监管机制，确保预售资金和房屋建设各环节支付安全。房地产业“高负债、高杠杆、高周转”的传统开发经营模式在新形势下已难以为继，需要引导房企转变经营思想和发展模式，以适应行业 “慢时代”和“精品时代”的发展趋势。房地产行业出现的个别头部房企跨业经营的现象，一方面是由于房地产业本身利润率向社会平均利润率靠拢，导致房企有跨行业寻找高利润的动机；另一方面也是仍囿于“摊大饼”式的粗放发展思维，认为在“新赛道”只要“砸钱”就可以像当初在房地产业那样赚快钱。在行业利润率快速回归社会平均利润水平的大背景下，房企在绿色低碳建筑、城市更新、智能建造、智慧社区建设等众多上下游领域推动“房地产+”仍大有可为。
第三，因地制宜持续完善各项政策，更好满足合理住房需求。
在经济面临下行压力时期，要强化因城施策、落实好差别化房地产政策，通过适当降低限购限贷门槛、首付比例、房贷利率等一揽子措施支持房地产市场实现良性循环。一方面，可提前满足人民合理居住需求，尤其是通过进一步增强和改善金融供给有效满足新市民购房安居需求。这符合以人民为中心的发展思想的实践要求，与过去通过刺激房地产拉动经济增长的逻辑有着明显的区别。
另一方面，根据区域经济发展需要，推动短期政策与长期战略相结合，可对不同区域实行差异化购房政策，落实人才安居工程，合理引导配置产业布局和人口流动，促进职住平衡。这里还需要澄清一个误区，临时性行政管制措施仍是长效机制的必要部分，在房价涨幅过快时或一些房价上涨压力较大的地区，尤其一线城市和热点地区，限购限贷等临时性调控措施仍是长效机制工具箱的必要部分。
第四，加快建立多层次综合住房供给体系，持续推动公共服务均等公平。
中央经济工作会议强调，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设。保障性住房供给是抑制高房价的一剂良药，当保障性住房解决了绝大部分中低收入者的住房需求时，就稳住了房地产市场“基本盘”，也就能显著减少房地产市场“富人搭穷人便车”的现象。
第五，加快建立“人、房、地、钱”四位一体联动机制。
要让“人的城镇化”成为经济发展的内在约束性指标，大力推动长租市场规范化和品质化发展，强化契约精神，不仅要让租住者感受到“住有所居”的服务便利，还要真正让租住者有“住有其屋”的心理归属，为此要进一步加快公共资源合理配置，尤其加快推进教育资源等公共服务均等化，加强长期预期引导，平抑区域房价非理性波动。
各级地方政府和主管部门，要以长远的战略眼光，深刻理解经济发展模式转变和创新驱动发展对房地产市场管理长效机制的内在要求，坚持系统观念，坚持疏堵结合、分类施策，提高“房住不炒”的思想认知和调控能力，持续提升房地产市场韧性和地区创新发展能力。当一个地区房价合宜、营商环境和创业环境良好，那么对人才的磁吸力就会大大增强，地区发展才有长久的动力。
（作者系财达证券首席经济学家，河北经贸大学经济研究所研究员，京津冀协同发展河北省协同创新中心研究员）
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